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旧疾添新忧——线上交易引出的执法思考
2017-12-15

 

 


    伴随“五违四必”综合环境整治持续推进,市、区、镇级重点地块和其他区域分级治理管控,“马路菜场”、“路边排档”、“街口小吃”等社会乱象明显改观,街面管控和市容环境呈现良好趋势。但近期青浦区城管执法局夏阳中队在处置位于北淀浦河路小外滩区域一居民楼破墙开店一案时发现,当事人利用网上外卖平台非法加工油炸食品及相关食材。经了解,辖区其他中队也表示有类似现象出现。在“互联网+”的时代背景,在“五违四必”攻坚战持续推进下,占道无照经营无疑收到严格管控,某种程度上也促使部分商贩转变以往经营模式,利用网络线上管理漏洞开展非法经营。随着网络订餐井喷式增长,线下“黑作坊”洗白转正频频出现,屡屡造成舌尖上的焦虑,而由此引发的社会监管和法律问题也值得探索与深思。

 

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文本框: 青浦区城管查处案件时发现无证家庭作坊油炸食品

 

     一、线上线下餐饮无证经营成风特征及原因

1、线上交易隐僻性更强。在“互联网+经济”生态背景下,与单纯坐等顾客上门的传统销售相比,利用电话、网络平台订餐受到了商家和消费者的共同追捧,在互利共赢的背景之下,电话及网上平台订餐发展迅猛。一方面,电话、网络平台交易具有虚拟性和跨地域性等特点,尤其是网络订餐平台一般只要求注册经营者填写基本信息,如餐厅名称、手机号、餐厅位置等,管理漏洞也成为“黑作坊”洗白途径,以此入驻网上市场“转正”。另一方面,部分网络平台公司为吸引商家入驻,争夺市场,往往并不严格审核营业执照、餐饮服务许可证等相关证件,加以网络订餐投诉和消费者维权渠道不畅,追责困难,乱象频生。

2、线上交易火爆简单快捷。如今“线上订餐”已经成为很多写字楼白领、学生等群体的不二选择,对于青年团体和上班族而言,“线上订餐”不仅方便快捷,并且省时省力,在繁忙工作之余可以选择多样化餐饮,并可跨区域定制食物,“车轮+鼠标”订餐模式也成为时尚选择。

3、食品价格低廉契合刚需。在我国经济社会转型、城市化发展起步阶段,城乡经济差距仍比较明显,进城务工人员和低收入群体为了满足基本生存需要,改善生活条件,往往以成本低、需求大、操作方便的“餐饮食品”着手,纷纷选择“铤而走险”实施无证经营活动。而味道好、价格便宜的小餐饮,更容易满足普通消费者对低廉饮食的消费需求。网络订餐平台恰好给予销售空间和渠道,契合刚需市场需求。

二、线上新型违法行为面临“旧疾”未除又添“新忧”的双重考验

1、旧疾难除。传统无照经营行为不仅影响城市市容环境和市场经营秩序,还导致“油烟扰民”、“食品安全”、“噪音污染”、“消防安全”、“房屋安全”等系列派生问题。但在日常执法查处过程中,行政职能部门却往往由于现实因素、职能权限等问题出现线索查处发现难、现场取证进门难、证据收集锁定难、执法根除取缔难等瓶颈。

2、新忧更甚。近些年来,互联网+快速发展,网上售卖成为新兴模式。新交易方式转变也同时带来执法管理问题,操作交易隐蔽性更强,线下隐忧搬到了线上,不仅原有瓶颈未破,又面临着新型问题挑战:

1)生产流通环节诸多追责难。食品安全涉及原材料生产供应、食物制作存储以及外卖销售运输等诸多环节,虽《中华人民共和国食品安全法》、《无证无照经营查处办法》以及《网络交易管理办法》、《上海市网络餐饮服务监督管理办法》等均对食品安全责任认定有相关规定,但实际操作中,并没有对于网络食品经营及配送行为制定明确的规范及硬性标准,且外卖配送人员素质参差不齐、包装贮存、运输卫生要求不一,易造成二次污染,一旦网络销售发现安全问题,对有关环节认定和责任主体确认存在困难,与此同时违法查处的手段也捉襟见肘。

2)违法行为线上网络交易合法化问题。在日常生活中,我们也看到违法操作或者听过类似报道:如线下作坊食品送到正规网络平台“洗白转正”;私房小铺擅自使用过期原料、违规使用食品添加剂“抢占市场”,除少数被发现、被曝光,仍有不少“安全隐患”类食品存在我们生活中,借助网络、借助新型售卖方式被合法化、被市场化。

3)线上管理执法存在薄弱环节。“互联网+食品”销售模式给市场注入新鲜活力,调整市场结构缓解就业压力,促进市场经济良性发展,但作为新兴模式,在市场监督和执法管理等方面缺乏线上线下同步保障,网络管理存在薄弱环节,存在实际发现难、认定难、执法难、追责难等系列问题,需要法律法规同步健全完善予以执法支撑。

三、线上交易引发网络执法问题的初步思考

如何消除“旧疾”,破解“新忧”,实现执法管理同步,线上线下监督互动,从两方面思考:

1)传统“旧疾”问题的思考及应对建议

在传统无证无照经营过程中,执法主体仅靠单兵作战”显然不够、更需“巧妙借力”。一是需借助公众舆论动员群众监管,凸显社会共治管理;二是需借助大数据技术强化行业监管,发挥职能联动管理;三是需借助主体信用强化诚信监管,推动市场自律管理。四是借助执法记录强化源头管控,提升执法效能管理。

2)网络“新忧”执法主体的探究及思考

“民以食为天”,食品安全关系到千家万户的健康与生命安全,但随着互联网经济快速发展,网络订餐销售成为时尚模式,不仅原先问题未解,还引发了新型问题。“舌尖上安全”谁来保障? 新型网络售卖模式由谁执法更为有利?如何才能增补管理空白,解决交叉管理、多头管理弊端?值得我们探索深思。

1)目前网络食品执法管理存在问题

多头和交叉管理并未解决好

食品安全乱象有多方面原因,最重要的原因有两个:一是现代食品工业尚未完全建立,大量是小作坊生产,隐蔽性强,范围广,这给监管带来了很大挑战。二是政出多门,多头执法。如无证无照商贩管理就涉及工商、食药监、安检、人保、公安、城管等相关部门,仅无照场所管控这一项,市场监管局可依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条予以处理,公安也可以按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十七条严处业主。 目前从基层食品安全监管体制上看,参与监管的部门很多,但权限交叉、分工不明、配合不够、资源浪费等现象仍然存在,也是一直以来影响工作最大的体制症结。

   监管主体不明确问题

  将食品安全标准、食品安全评估、食品卫生、网络食品发布监管、消费者维权投诉等授权给不同的部门或机构,这种管理模式过于分散,监管主体仍不明确,容易大大增加彼此协调的成本,难以解决“九龙治水”的问题。

   监管能力受限问题

  传统模式下的食品安全监管按照行政区域进行划分,属地职能部门可以通过现场监督检查、抽样检验等多种方式对食品生产、经营活动进行规范。然而互联网的虚拟性、无界性及隐蔽性突破了原有的监管模式,互联网无限延伸了食品交易的物理空间,极易造成生产者、经营者、消费者处于不同的行政区域,一旦发生违法行为,能够及时进行处理的监管单位非常有限。

难以直观判断问题

食品监管需具备专业知识和检测器材,特别是食品添加剂、食品检测分析等,而普通执法人员和消费者很难通过常识判断某一食品是否安全,其经营行为是否合法性,亦难以及时捕捉到违法行为。信息的不对称性在一定程度上提高了违法信息发布和违法交易的隐蔽性。

2)执法管理主体定位及相关建议

主体定位:据不完全统计,与食品安全监管相关的法律有21部、相关行政法规有40部、相关部门规章有150余部,此外还有众多的地方性法规,种类繁多,职责分散。当前上海市机构改革,工商、质监、食药监三局合一,成立市场监管局,可以此为契机,建议作为执法管理主体单位,明确监管权力、界定监管职责、理顺监管体系。

相关建议:

强化食品安全监管体系信息化建设。一是在建立统一的食品安全信息平台的基础上,由市场监管组织,联合相应网络平台,不定期对在线商家进行资格审核,确保商家证照信息齐全,并按照法律规定公示商家登记信息。二是充分利用互联网、物联网、大数据、云计算等信息技术,对生产、加工、储藏、流通、销售、餐饮等各个环节实行全程同步动态的监管,使监管制度有技术作支撑,更加切实可行。三是要求订餐平台将信用记录跟随营业执照信息和个人身份证信息绑定显示,即使商家“换装上线”,以前的信用记录也在页面显著位置显示,切实做到信用监管。

 强化第三方平台管理赔偿责任。目前出台的《食品安全法》、《互联网信息服务管理办法》、《网络交易管理办法》等相关规定,仅对于造成严重后果的食品安全问题,由第三方平台与食品经营者承担连带责任。但如果涉及一般食品过期、食品不洁等轻微或者无严重后果事件,网络管理平台责任区分与界定标准并无明确衡量,故建议强化第三方平台管理赔偿责任,强化责任追究和问责机制,借此加强网络平台行业自律管理意识和社会责任。

  理顺食品安全监管工作模式。在实际执法实践中,基层一线监管单位以分类执法为主要形式,介于在编人员不多,又分成不同类别,相互之间又有交叉,实际执法效率难以提升。建议考虑明确政府综合监管职能部门,总体协调沟通并落实安全监管事宜;其他职能部门承担分类监管责任,及时上报工作讯息并配合综合监管职能部门工作,逐步破解“无人管、无序管、无力管、多头管”问题,使工作更具针对性和实效性。

 

吕健   钱俊(青浦区城管执法局法制科)

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