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乱设摊查处过程中定性和程序问题的几点思考
2012-09-25

 “乱设摊”的法定名称在《上海市市容环境卫生管理条例》中被称为“占道设摊影响市容环境卫生”的行为。之所以称为“乱设摊”是因为这种设摊行为在没有相关审批手续的情况下的随意性和无序性,从而对市容环境造成严重影响。像乱张贴、乱涂写、乱刻画等“城市牛皮癣”一样,乱设摊也是城市管理中的一大顽症。

在目前主城区各类案件查处过程中,乱设摊案件占案件查处总数的比例高达90%以上,可以说乱设摊的查处已成为我们城区城管部门的主要工作内容。但就是如此熟悉的市容违法行为,我们在查处过程中某些定性和程序问题也值得我们重新思考和审视。

一是乱设摊的“乱”如何来定义?

对我们执法部门来说,在案件查处过程中,判断该行为是否违法,一个很重要的标准就是相关部门的审批手续。但就设摊行为来说,如果仅以有无审批手续来定性,似乎也有失偏颇。比如一个小贩,在小区门口边上兜售碗碟等日常用品,虽然是占用了一点公共空间,但他的行为既不影响交通,也不影响市容环境卫生,更不存在卫生安全问题,还方便了居民购买,但就此行为定性为“乱设摊”,似乎有悖条例愿意。如果我们仔细解读“乱设摊”的定义“占道设摊影响市容环境卫生”就不难看出,如上述设摊行为,在不影响市容环境卫生的情况下,适当允许其存在也有其一定的合理性。

二是乱设摊行为停止后,是否还必须暂扣其经营工具或物品?

在日常执法过程中,对于乱设摊的取缔可以采取暂扣经营物品和工具的强制措施。但是根据《上海市城市管理行政执法条例》的相关规定,在执行处罚之前,应当教育、告诫、引导并责令改正为先。如果当事人经过教育、告诫及时纠正设摊行为,就不予行政处罚,暂扣的强制措施自然就不必实施。但在执法过程中,很多情况下当事人已经停止设摊行为,执法人员依然对其经营物品或工具实施暂扣,造成当事人情绪上的强烈抵触,极易产生暴力抗法。

三是乱设摊量罚标准上的是否以物品价值来衡量?

在对乱设摊行为进行处罚时,执法人员习惯性地以被暂扣物品的价值来量罚。虽然按照条例规定,乱设摊可以处五十元以上五百元以下的罚款,执法人员有自由裁量权,但以物品价值来量罚似乎欠妥。因为经营物品或工具价值高,不能表明非法收入就高,对市容环境造成的影响就大,这两者之间不存在必然联系。其实按照差别化管理的标准,对道路和区域实施类别划分,比如在一类道路或区域(景观道路或区域)设摊,可以按照最高标准来处罚,在三类道路或区域(偏远道路或区域)可以按照低标准来处罚,这样似乎更加科学合理。

四是处理时间是否可以由执法人员任意来确定?

在对乱设摊违法行为实施处罚时,为了避免当事人接受处罚后又实施乱设摊,很多情况下执法人员会要求当事人过一段时间后再前来接受处理(除易腐烂、变质的),这一情况在集中整治期间特别突出。虽然这种做法对于保持整治成效有一定的作用,但就乱设摊这种事实和证据比较清楚、确凿的简单案件来说,推迟案件处理时间,本身也有悖于法律、法规要求对一般案件作出及时处理的规定,更易引发当事人的行政投诉,对城管部门行政效率和执法形象也无益处。

综上所述,在当前经济社会深刻变革、城市化进程不断加快的阶段,大量外来人口涌入城市生活、工作,而其中不少由于无法正常就业,而以设摊谋生。从某种意义上来说,设摊在一定程度上也起到了缓解就业矛盾的作用。而城管作为执法部门,也要积极响应政府转变职能的号召,向服务城管转变,在日常执法工作中,更加注重教育、引导,而不能一味以罚代管,同时进一步规范我们的行政执法行为,为维护社会稳定,构建和谐社会尽一份力量。

                           (作者:盈浦分队——邓建平)

 
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