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略论青浦区渣土车管理现状和对策分析
2012-07-03

随着青浦区经济和社会的快速发展,一批重大民生、基础设施和产业建设项目正在开展,2012年度列入青浦区重大建设项目的工程就有120项。同时由于青浦地处上海西郊,内部河江交错,湖荡群集,有较大的复耕还田潜力,市区(主要为长宁、普陀、闵行)的工程渣土大部分通过北青公路、崧泽大道、沪青平公路运输至青浦进行处置。这些建设项目和区外工程渣土的处置所引发的渣土车问题,成为城市建设和管理的重要课题。青浦一直在积极采取措施进行治理,但屡治屡犯,成效不彰,成为城市管理的顽疾。因此有必要对渣土运输业相关各方进行分析,以便从根本上加强渣土运输车辆的安全管控,建立长效管理机制。

一、渣土运输车辆存在的问题

(一)存在交通安全隐患

1.由于渣土运输车辆多为重型自卸货车,车高身长,有后视盲区和较大内轮差,同时有超载、超速等违章行为,容易引发交通事故。

2.渣土车驾驶人以外地驾驶员为主,而且驾驶员普遍年纪较轻,文化程度较低,安全意识和交通法律意识较差。(3)为达到利益最大化,渣土车经常超载、超负荷营运,忽视车辆的日常维护保养,导致安全性能差、隐患多,驾驶员还常疲劳驾驶。(4)为多拉快跑,防止电子警察抓拍,还存在故意污损或遮挡号牌的现象。

    3.影响市容环境卫生。虽然青浦渣土运输业实行招投标制度,但中标企业往往层层转包,最终的实际运输公司常无建筑垃圾和工程渣土运输许可证;出土方没有取得处置证,也没有签订环境卫生责任书;运输公司承运未取得处置证的工程渣土,或未随车携带处置证,不按规定路线行驶,甚至擅自倾倒、堆放、处置工程渣土;渣土车未采取密闭措施,行车途中易抛洒滴漏和扬尘,污染城市道路;违规关停电子信息装置。渣土车按规定安装了行驶记录仪,但经过改装和关停,不能及时进行监控和查处。

    4.跨区域违规处置渣土情况比较严重。由于在市区范围内无法合法消纳,由此产生了大量渣土在青浦与市区的交界地段进行违规运输、处置。从实际执法情况来看,上海哲大土石方工程有限公司、上海帅金建筑工程有限公司和上海宏安建设工程有限公司这三家青浦区建筑渣土运输专营企业的运输行为比较规范,历次综合整治所查处的违法处置渣土的车辆都是青浦区外的渣土运输公司。

    5.渣土车违章成常态。运输公司将罚款列入运输成本,在报价中增加罚款预算,因此这类车主不在乎罚款。同时在路面实际执勤中,针对超载车辆交警很难实现卸载,只能以罚代卸,给违法渣土车驾驶员和车主造成的印象就是治超就等于罚款。形成了走了再罚、罚了再走的恶性循环,未能充分起到威慑违法行为的管理效应。 

6.缺少有效监管机制。目前有权对渣土车进行监管的安检、城管、交警等部门因为各自的权限和职能,无法形成较大合力。同时,由于外运至青浦的渣土车辆较多,青浦相关部门处于管理末端,无法在源头上进行监管,只能在路段和消纳场所进行查处。

二、渣土车违法行为诱因分析

    (一)没有足够的渣土消纳场所。巨大的工程出土量与合法消纳场所的短缺之间的矛盾是渣土管理的一大难题,足够的消纳场所是搞好渣土管理工作的基本保障,也是基本的服务和管理措施。在实际执法中发现,有的消纳场所外待卸渣土车排起长队,影响渣土运输效率,易导致渣土司机擅自倾倒、堆放、处置工程渣土。

    (二)不合理的运输价格。渣土车多拉快跑、屡次违章与渣土处置价格低有很大关系。招投标时是价低者中标,所以投标单位往往竞相压价,最终中标价通常低于政府指导价。但没有价格保障,竞争就是无序的。在中标之后,为了压缩成本、维持利润,渣土运输公司鼓励司机多拉快跑。

(三)建设、施工单位安全管理工作不到位。工程建设项目大多实行承包制,建设单位将施工任务发包后,施工单位往往会将工程转包给施工队,施工队继而又将渣土运输任务再转包给渣土车车主。施工单位在发包时,考虑更多的是工程进度,对渣土车安全状况、运营资质等因素考虑不多。多次转包使得内部管理大打折扣,无法从源头上落实管理责任。在查处渣土车偷乱倒渣土的案件中,大多存在着运输工程层层转包的情况。一般来讲,施工单位为了工程能顺利进行,都愿意简单地将渣土工程外包,这样就增加了管理层次和难度。同时,由于渣土车主因为运输任务才聚集到一起,挂靠在有资质的公司名下,具有较大的流动性,难以对工程车辆形成制度化、规范化的管理,也谈不上对驾驶员进行交通安全知识教育培训。

(四)工程渣土运输行业的挂靠模式。有渣土运输许可证的单位,凭着运营资质,招揽众多土方车主挂靠入伙,就可每年坐收管理费,在以此为基础的松散的管理模式下,渣土运输公司做得最多的就两件事,收取管理费和处理交通事故。为了转移风险,渣土运输公司要求土方车主购买第三方责任险。即使发生了重特大交通事故,法律规定要查封车辆,有些渣土运输公司以超出保险范围为由申请异议。因为土方车的实际所有人是车主,产权不在渣土运输公司,依法不能查封。据业内人士透露,渣土运输公司是旱涝保收,并不关心车辆的安全状况。   

(五)渣土车联合整治措施治标不治本。青浦面临的主要问题是市区的渣土车在青浦违规处置,处于从工地到消纳场所的治理的末端,仅靠青浦区的治理而无市区在源头加强管理,起不到治本的作用。此外,有权对渣土车进行监管的安监、城管、交通、公安交警等职能部门,因各自部门的权限和认识问题,对渣土车的管理各自为政,无法形成合力,没有建立起有效的监管机制。比如安监部门可以对施工方进行监管,但管理手段有限;公安交警部门可以对道路上行驶的渣土车的交通安全违法行为进行处罚,但罚款数额较低,无法有效威慑;城管部门只能对静止状态的渣土车进行查处,如无交警的配合,只能在消纳场所蹲守查处。

   (六)法律规范不严、司法保障不力。现有的《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》的部分条款可操作性不强,有些渣土运输管理法规对某些行为只有禁止性条款,没有详细的处罚规定。如对消纳场所的设置要求和核实、建设单位的处置申报和报监手续、消纳结算要求等规定。在强制措施实施过程中,达不到一定的案值难以向法院申请强制执行,出现暴力抗法行为公安部门按照民事纠纷处理,对违法行为没有足够的威慑力。

三、城管和渣土所对渣土车的整治和管理

    (一)城管对于渣土车的整治整体上处于有心无力的状态。首先是人员不足,08年生效的《城镇市容环境卫生劳动定额》明确规定,市容环境卫生监察、执法人员数量按照城市人口的万分之三至万分之五配备。但实际情况是整个青浦的城管人数不足,不足以保持正常的市容环境卫生,开展渣土整治时人员也捉襟见肘。其次是城管权威性不足。按照国务院02年《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的要求,行使相对集中行政处罚权的主体不能是政府部门的内设或下设机构,应为政府直接领导的独立执法部门,但这一决定在上海并未得到有力贯彻。使得城管部门在综合整治中地位尴尬,执法大队遇到难题很难找直属上级进行协调、解决。再则城管执法体制不被尊重。城管处于渣土车管理末端,只能事后处罚,不能事前管控,在渣土车的整治中需要其他部门的配合。对于渣土车城管只有处罚权,没有管理权,缺乏部门相互配合的硬性约束,不能与前端执法相互衔接,只能在一定程度上起到提高违法成本的作用。渣土车司机对城管的印象就是一罚了事,陷入罚了再犯、犯了再罚的怪圈。第四是渣土运输公司盯防城管执法车,运输车辆之间相互抱团,互通消息,一车受查,余车绕道,渣土整治变成了猫捉老鼠的游戏。所以只能通过不定时、不定期、不定路线等手段进行突击整治。第五是违规渣土车抗拒执法时城管缺乏强制措施,遇到当事人暴力妨碍执法时,公安机关会按民事纠纷处理,挫伤了城管执法的严肃性和积极性。最后,由于城管是弱势部门,所以在整治中很难对建设、施工单位未取得处置证的行为进行查处。

    (二)渣土所日常管理措施及存在的问题。青浦渣土所采取了多重措施对渣土车实施管理。定期举办建筑渣土运输处置管理培训班,对运输公司和驾驶员进行定期培训,并开展卸点勘查、推行卸点付费等工作。安装行驶记录仪,记录行驶途中的超载、违法情况及行驶路线、时间和装卸地点。升级渣土车密闭方式,对于渣土车运输过程中抛洒滴漏,提出了渣土车必须全密闭运输的明确要求。建立渣土市场准入机制,规范其运营行为。规定渣土车的类型、外观、装卸等要求。但这些措施很难切实落实到位,很多规定形同虚设。

四、渣土车综合治理思路和建议 

   (一)准确定位渣土运输的性质。建筑垃圾和工程渣土应该像生活垃圾一样纳入公共服务的范畴,而不应当进行市场化运作。市场化下的利益驱动、过度竞争、组织涣散是导致渣土车乱象的重要原因。如果将渣土运输纳入公共事务管理,即实行渣土运输费用由政府统一定价,统一收取,渣土费收入归财政;渣土倾倒点由政府出资,统一征用或租用土地建立消纳场所,方便渣土处置;运输过程由政府指定的单位组织实施,政府按单位人员编制、渣土运输总量核定其办公经费。对于渣土运输政府先收取倾倒费,渣土车就近到公办渣土场免费倾倒。像生活垃圾一样,渣土运输在体制内封闭运行,可以有效减少运输过程中的抛洒,还可减少环境污染;渣土消纳场所的科学布局,既避免了乱占耕地,也可以利用渣土填埋治理弃耕地使之变为可耕地。

    (二)把渣土消纳场所纳入规划。根据工程建设产生的渣土总量和实际情况,结合复耕工程,将工程渣土消纳场地建设纳入建设规划,这是制止渣土偷乱倒行为的长久之计。据了解,目前的渣土运输都是由运输公司私下联系消纳地点,如果但路途遥远,运输公司出于成本考虑,就会出现偷乱倒的现象。建议由市规划局牵头在全市规划建设渣土消纳场所,使渣土车治理做到疏堵结合。这样做既有效保护了环境、耕地,提高了渣土再利用效率,也降低了渣土车的倾倒费用,从而减少运输成本,降低渣土违法行为发生率。   

    (三)出台渣土运输最低价保护制度,均衡工地、运输公司、消纳场所的利益分配。青浦区的渣土承运作业采用低价中标的办法,使得渣土承运企业最大限度的压低承运价格,目前许多承运企业的中标价格已经低于实际作业成本。承运企业在低价中标和弃置成本的双重压力下,为赚取利润,必然是多拉快跑、超高超载、抛撒滴漏、偷倒乱倒,甚至动用涉黑势力不正当竞争等办法降低运作成本,这是渣土运输违章不断的重要原因。因此,结合政府指导价,推行最低价保护制度,这是避免运输上的恶性竞争、无序竞争的保障措施。

    (四)加强制度建设,完善渣土车运营机制。从目前的情况看,希望运输渣土的企业可以先向运管部门申请货运经营许可证,然后凭行政许可进行工商登记,再凭工商登记许可前往公安部门上牌照,最后凭车辆行驶证去运管部门申领道路运输证,最后向市容管理部门申领渣土运输许可证,运管部门对于行政许可并没有企业资金上的规定。所以要加强渣土车的门槛准入条件,从源头上强化渣土车的交通安全管理工作。一是抓好司机入口关、车辆准入关。运输渣土仅有驾驶证是不够的,必须有职业资格证,要对司机培训,持证上岗。对渣土运输车辆要实行限量准入制度,要根据渣土量和工地数量,合理、灵活的核准运输车辆的数量,坚决避免恶性竞争,使渣土运输市场处于一种有序竞争的状态。二是抓好车辆技术改造和车况检查,应确保每台渣土车辆安装转弯提示器等安全装置,保持车况良好、整洁,排除安全隐患。三是抓行业自律、建立奖惩机制,对发生交通事故的渣土车,管理部门将记入诚信档案,对安全管理上表现突出的单位和个人,予以评选表彰。

(五)杜绝挂靠经营,承运公司改制为股份公司。对全区工程渣土清运企业进行清理重组,整合为股份制公司或有限责任公司,彻底改变渣土运输行业的挂靠经营模式,严把渣土车营运资质和驾驶员资质审批关。可以以原有挂靠车辆为依托进行改制,车主入股、对司机统一管理,采取公司与原车主平等协商,经过评估部门对车辆进行评估,确定资产总额,给予车主一定份额的股份,使其成为公司的股东,年底按照利润提成分红,实现股份改制。同时公司出资购买新车,统一招聘经验丰富、信用良好、行业素养较高的司机,统一管理,解决管理者、公司、车主和司机之间的利益冲突,促进该运行业健康发展,不断规范清运市场秩序。

    (六)审批服务前置,建立倒查问责机制。事前防范胜过事后治理,只有完善连带责任追究制度,才能避免陷入运动式的整治检查,将渣土车治理纳入制度性管理轨道。应把渣土处置手续审批作为办理工程报建、开展工程招投标和颁发施工许可的前置条件。凡建筑工地违规运输渣土的,建设、施工单位必须承担责任,明确建设、施工单位是渣土运输安全生产的第一责任主体,将渣土运输造成的重大交通安全事故纳入整个工程的安全生产管理范围之内。可将施工单位的违法行为纳入建筑行业信用体系管理,若有违规行为可在以后的工程建筑管理中提高其准入门槛,甚至取消其从事建设工程项目的资格,促其加强对建设工程渣土的依法处置和自律规范。督促施工单位、承运公司不得使用无资质、不合格的车辆参与渣土运输。而一旦发生渣土违法、交通事故等行为,不仅仅要追究驾驶员的责任,还要倒查至承运公司、施工单位、建设单位,追究其连带责任。

    (七)努力打造渣土数字化管理系统。建立信息化的渣土管理软件平台,在渣土运输的宏观管理上实行自动化管理,便于调度和指挥;在工地和运输道路的监控上,实行每台渣土清运车辆安装一套GPS卫星定位系统,使之处于实时监控状态;在此基础上,每次开具渣土清运证前,对每辆车运行情况上网进行搜寻,发现人为破坏、损坏或无故不在线的,不予开证,并责令及时整改修复;在渣土外运、处置上,实行电子双向签收技术,打造出适应我区渣土运输管理的数字化管理指挥系统。同时要加强对车辆信息系统的检查,防止改装、关闭相关信息系统。还可通过GPS进行实时监控。将对车辆进行限速改造,由政府出资,凡不愿接受限速改造或不具备条件改造的车辆,可取消运输资格或在以后的更新中淘汰。

    (八)落实渣土运输、处置费第三方监管制度,探索试行在申报渣土处置方案时强制缴纳渣土处置保证金的做法。一是签订渣土运输安全生产责任状,缴纳渣土运输安全生产保证金,把渣土运输费第三方监管制度落实好。目前的建设单位在编制建设工程预算时,列支建筑垃圾和工程渣土的运输费和处置费,存入建设单位设立的专用帐户,尚没有完全实现第三方监管。第三方监管制度研究落实后,一方面能有效遏制渣土运输的各种违规行为,另一方面对渣土运输单位也不会出现拖欠运输费的情况。二是在出土方申报渣土处置方案时,强制其缴纳渣土处置保证金,在施工期间每月进行考核,若发生交通事故致人死亡可一次性全额扣除其保证金,若屡次出现擅自处置渣土的情况可部分没收其保证金,若无违法违规行为可在工程结束时全额返还保证金。

(九)建立常态化整治体制,始终保持高压管控。从当前现状来看,渣土车治理工作决非一蹴可就,也不会通过几次专项整治就能彻底治理好,这项工作需要政府组织有关部门切实加大渣土车交通安全管理的力度和深度,全面规范渣土车管理秩序。一是渣土管理,重在源头。对于外区渣土运输车辆,在和市区交接的主要交通路口设卡检查。对于区内的施工单位开工运输渣土前必须具备具备防止施工污染的设施和措施,有围挡、有硬化、有冲洗设施、有保洁人员,落实车轮车身不带泥、后挡板不超高。二是常态管理机制需要有相互监督、配合的支撑。如各部门联合对车辆的车容车况、密闭措施、装载情况、处置许可进行严格检查与抽查,督促建设、施工方做到无合法渣土审批手续不得装运,保洁措施不到位、号牌和放大号牌不清晰的不得驶离工地。三是要加大联合执法力度。采取定点伏击和动态巡查相结合的方式,实施全天候、多方位执法管理,对超载超速、违反交通信号、无处置证、擅自处置、不按规定线路行驶等违法行为进行严厉查处。四是在查处渣土车违法违规行为时,一定要从严处理,统一处罚尺度,坚守处罚高压线,提高守违法之间的成本落差。对渣土运输车辆的曝光记录也要定期抄送渣土运输企业、建设、施工单位,限期接受处理,并按规定对驾驶人予以记分。同时实施市场退出机制,坚决清除渣土运输市场中的严重违规和信誉不良的企业,由市绿化市容行政管理部门吊销该运输单位的渣土运输许可证。总之,要提高的违法违规成本,促使其自觉遵守交通安全法律法规。 

渣土车管理已经成为了城市管理的一大难题,其根源在于很多措施、规定都停留在纸面,缺少落实制度的行动和坚持不懈的处罚措施,运动式的监督检查过后,又会恢复到原来的状况。只有政府各职能部门加强治理,创新社会管理,建立长效机制管理,才能给城市创造一个安全、文明的交通环境。

                           机动分队 史玉饶

                             二〇一二年七月三日

 
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